当代物权法百科全书小辞典初稿265-1

　　当代物权法百科全书小辞典初稿265-1
　　宪法对于集体土地所有权的限制
　　一、基本理念
　　宪法对于集体土地所有权的限制，以宪法最高的法律权威，从合理利用土地、专地专用、禁止集体及个人买卖土地、土地使用权合理使用与流转方面，从根据公共利益需要随时随地征收农民集体土地、扩大国家土地所有权范围与实权并缩小集体土地所有权范围与实权方面，里应外合、多管齐下地实施了全员、全过程、全方位、全要素的原则性限制。
　　宪法中的责任人即被限制人“单位”主要是指集体，因为集体占有土地是全国土地的大部分。宪法对土地用途的限制，主要指集体支配土地的用途限制，严格控制农用地改为建设用地是大政方针。
　　土地管理法、物权法等一系列法律法规和政策法规，根据宪法对于集体土地所有权的限制进行了专门性、专业性的限制，在各种所有权限制中属于最高等级的限制。
　　宪法对于集体土地所有权的限制，采取了折中主义的手法，名义上承认集体的土地所有权，实质上赋予集体以土地用益物权与土地统辖共有权。
　　宪法限制的结果，一是集体土地的实权，主要集中于土地占有权或集体土地统辖共有权、专业对口与专门性使用权、地上附着物或产出物收益权；二是集体土地的虚权，主要集中于最受严格控制的土地处分权。结果表明，按照物权法“一物一权主义”基本原则和所有权必须具备的四项权能判定，集体的土地所有权是虚权，集体的用益物权和土地统辖共有权是实权。
　　八二宪法制订时，没有撤社建乡，集体所有制组织客观存在。从这一点上讲，八二宪法关于“集体”这种主体的法律效力不受影响。
　　八二宪法制订时，虽然宪法未对所有权的权能作出解释，但《政治经济学辞典》和《现代汉语辞典》的解释，是仅仅指“占有权”一项权能，这跟民法通则、物权法关于所有权有四项权能是不一样的，甚至相差悬殊。八二宪法如果仅仅指“占有权”一项权能成立，集体的土地所有权仅仅局限于土地的占有权。由于土地所有权的主体—农民集体客观存在，集体的客体—土地占有权客观存在，八二宪法的法律效力取决于这两方面的客观条件。
　　许多法学家认为，中世纪西欧并没有严谨的土地所有权概念，它通常使用的是“占有”（seisin）一词，“如果直接领主占有那块土地，说他的封君也占有那块土地，而封君的封君也占有那块土地。世袭佃户是占有者，终身佃户也是占有者，甚至短期佃户也是占有者。而在诉讼时，所争的不是谁所有那块土地，而是谁占有那块土地。”（程萍《财产所有权的保护与限制》，中国人民公安大学出版社2006年1月第1版第19页）可见中世纪法律中的土地所有（dominium）属于共有，或者是分级占有。八二宪法将土地所有权定位于“占有权”，是不无道理的。因为土地所有权不同任何一种所有权，不存在分级所有权、代位所有权、代理所有权、代码所有权的问题。
　　按照中国的古代律法，动产被称为“物”、“财”、“财物”或“资财”，不动产则以“产”、“业”或“产业”称之；动产所有权就是物主权、财主权，不动产所有权就是业主权、地主权。而西方世界的“土地所有权”是很抽象、很模糊的。为什么一个国家一个样，甚至一个时期一个样？迄今为止，全世界谁也说不清。
　　任何国家，无论什么制度的国家，无论怎样将“土地所有权”概念变换成什么样子，只有将土地所有权认定为国家所有才是唯一正确的选择。也只有当且唯一当土地所有权为国家所有时，才能理顺各种土地物权关系，才能自圆其说。集体、经济组织或者其他组织和个人，所获得的土地权利，最高形态为土地用益物权。
　　至于八四年撤社建乡以后，情形发生了很大变化，如果只考虑法定的主体，只能维持名义上的集体和名义上的土地所有权。
　　二、主要内容
　　宪法对于集体土地所有权的限制，集中在宪法第9条、第10条，主要有以下内容。
　　1．对集体土地利用权的限制
　　宪法第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第10条第5款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”这两个条款都可以对于集体土地利用权实施限制，以防止权利的滥用或者越权行为的发生。
　　近30年来农村组织涣散，人心浮动，土地荒芜，承包制有名无实，不种田而去城里打工的逐渐增多。加上长期以来化肥、农药、种子、农具、农机涨价，谷贱伤农，许多地方搁荒的土地逐渐多起来，这是土地使用与利用方面出现的新情况新问题。由于乡镇企业、私营企业和外资企业的篷勃发展，随意排放废水、废液、废气、废渣，污染土地和水源地的不文明生产现象也时有发生，很多地方涌现出“癌症村”、“残废村”，这是土地使用与利用方面出现的另外一个新情况新问题。
　　禁止侵占土地，也是宪法的一个衡平性、普适性原则。单位和个人不得侵占集体的土地，集体和集体成员也不得侵占国家的土地，拒绝任何单位和个人的任何侵占方式。相比之下，由于土地所有权二元的存在，城市的土地、国家所有的土地，也是容易受侵占、受破坏的资源。其中里外勾结、以权谋私的腐败现象最为多见。为防止土地资源流失，防止侵占、毁损和破坏土地资源的事件发生，宪法以其最高法律权威，作出了原则性规定。
　　2．公共利益对于集体土地所有权的限制
　　宪法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是新宪法的特别规定。
　　公共利益，是大众化、福利化利益，物权法中也是属于最高利益。为了国家的、公共的、大众的、福利的最高利益，国家有权征收、征用单位、集体、个人的动产与不动产，主要是征收土地。
　　国家依据公共利益的需要征收、征用单位、集体、个人的动产与不动产包括土地，不是中国的专利，也不是社会主义国家的专利。如美国《宪法第五修正案》准许联邦政府征用私人财产，但又有两个限制条件，一是征用为了公共目标；二是所有者必须得到公平的补偿。规定征用私人财产的州宪法一般也附加了类似的约束，《联邦宪法修正案》第5条规定：“私有财产如无合理赔偿，不得征用为公用。”法国《人权宣言》第17条规定：“（所有权）非经合理证明为公共需要并履行正当补偿，不得加以剥夺。”（程萍《财产所有权的保护与限制》第495页、第490页）。这里也是指政府满足两个要件时—满足公共需要和正当补偿时，国家消灭他人的财产所有权的合法性、正当性。
　　“公共利益”是先决条件的限制性规定，是对于政府征收土地的行政行为进行第一个约束；“给予补偿”是后续条件的限制性规定，是对于征收、征用土地的行政行为进行第二个约束。与之相对应，政府征收土地的过程，是强制性剥夺集体土地所有权的暴烈行为。这种剥夺，不是没收集体的财产，而是进行合理的补偿，相当于赎买。
　　3．对于集体土地处分权的限制
　　宪法第10条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让。”这种规定，毫无疑问，是完全正确的，是十分必要的。这种条款，是宪法规定的最好、最准确的条款之一。
　　上述条款禁止侵占他人土地，是保护土地占有权人的合法权益不受他人的干涉、侵犯、恶意占有、毁损或者破坏，这属于一般规定。其特别规定，就是禁止擅自买卖土地，禁止非法转让土地，这实质上是一个问题强调了再强调，这是此条款的重中之重。
　　禁止自由买卖土地，这是人类社会总结几千年来的正反两方面血的经验教训，作出的最保守然而是最正确的抉择。无论是什么经济社会，最要紧的事务，就是国家必须严格把好土地流转关。自由买卖土地可以形成泡沫经济，直接导致两极分化，导致“朱门酒肉臭，路有冻死骨”，导致逼上梁山揭竿而起，那么，国家离彻底崩溃已经为期不远了。
　　如战国时期土地买卖为法律所肯定，《汉书?食货志》载：（公元前359年）“用商鞅之法，改帝王之制，除井田，民事买卖，富者田连阡陌，贫者无立锥之地。”秦孝公死后，商鞅被车裂。秦二世元年（公元前209年），陈胜、吴广在大泽乡发动了农民起义，，很快动摇了秦帝国的根基，秦二世三载而亡。
　　土地自由买卖，土地兼并日益严重，是经济社会的不治之症。东汉末年，宦官和外戚交替专权，皇帝公开卖官聚敛财富，土地兼并日趋严重，广大农民丧失土地，大量流亡。张角在群众中组织太平道、黄巾军，公元134年组织了36万群众发动了“黄巾起义”。
　　明朝实行卫所制度，建黄册（户口册），鱼鳞册（土地册）。明初规定，无主荒地可听民开垦，以为永业；凡还乡复业者可免税三年。还下令，山东、河南、河北、陕西各处从洪武二十七年（1394年）起新开荒地“永不起科”。除垦荒外，明政府又大兴屯田，分为民屯、军屯、商屯。军屯和民屯土地总额达八十九万余顷。据《明会典》统计，1393年（洪武二十六年），全国垦田面积为八百五十万七千余顷，比元末增长了四倍，同时为清代（1840年以前）所不及。
　　明律保护皇帝和皇族、贵戚、宦官占有大量田庄和名目众多的官田。“田多田少，一听民自为而已”（薛永升《唐明律合篇》卷十三上）至英宗天顺七年（1463年）鱼鳞册上只剩下四百余万顷，减少了一半多。实际上耕地并未减少，“非拨给官府，则欺隐于滑民”。据孝宗时统计，皇室、贵族、官僚、宦官所占有的土地为全国的七分之一。民屯的土地都是集体的土地，结果被官僚地主所霸占。1629年李自成领导农民起义，推翻了腐朽透顶的明王朝。
　　禁止自由买卖土地、圈占土地、吞并土地的思想路线，与自由买卖土地、圈占土地、吞并土地的思想路线，是两条针锋相对的斗争，贯穿于历史的整个过程。许多朝代往往是“先紧后松”、“虎头蛇尾”，说明了坚持正确的思想路线和方针政策是需要下很大功夫的。
　　相关法律：物权法第60条。
　　相关名词：【集体土地所有权的限制】
　　字数：3888字
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